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人口流失县城 转型发展成重点
2022-06-01 09:43:18来源:人民日报海外版责编:韩东林

  有的县平均每年县城人口增长3万人以上,有的县10年间县城人口连年减少——近年来,中国县城发展分化明显。在中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中,“人口流失县城”的提法引起各界广泛关注,这是中央文件首次提及这一概念。《意见》强调,“防止人口流失县城盲目建设”“引导人口流失县城转型发展”。哪类县城出现人口流失?如何转型发展?未来前景如何?

  人口流失县城总体占比小,但分布较广

  最近,一则“哈尔滨人口跌破千万”的消息受到关注。根据黑龙江省哈尔滨市统计局日前发布的数据,2021年末,全市常住人口988.5万人。与2020年第七次全国人口普查相比,常住人口减少12.49万人。

  哈尔滨人口减少,主要减在哪里?答案是县域。将时间轴拉长,哈尔滨常住人口近年来总体在减少,2020年全市常住人口为1000.99万人,与2010年第六次全国人口普查的1063.60万人相比,减少62.61万人。其中,9个市辖区人口处于增加状态,县域人口则减少显著。2020年全市9个县(县级市)人口为303.37万人,比“六人普”减少89.77万人。

  “人口减少这个问题在东北地区相对突出,其中县城、县级市城区以及镇区人口收缩的情况在一些地方表现得比较明显。”中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力表示,在城镇化早期,人口由农村向城镇集聚,从县城到大城市人口整体都在增长,但随着城镇化不断推进,分化开始显现。从县城的角度看,不少县城仍在聚集人口,但有些县城人口开始向省会城市、其他大城市或是周边一些县城流动,人口流失县城数量开始增加,其中有的县城人口流失较多,有的流失相对较少。

  中国城市规划设计研究院院长王凯表示,从世界范围来看,城镇化率达到一定水平后,人口流动确实存在从乡村到城市的迁移变成城市和城市之间的迁移,美国的底特律地区、德国鲁尔地区以及日本部分中小城市都出现过城区人口减少的问题。从国内趋势看,仍有部分县城存在人口减少的可能。

  关于县城人口流失的总体情况,一些学者进行了统计分析。中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员张车伟分析近几十年数据得出的结果显示,大概有100多个县城出现了不同程度的人口流失情况。上海财经大学城市与区域科学学院教授张学良用夜间灯光大数据进行度量,从全国2800多个县市区中识别出有191个县市区的人口持续下降。

  高国力表示,总的看,在1800多个县及县级市中,人口流失县城占比并不高,但其分布比较广泛。放眼全国,人口流失县城不仅在东北地区存在,中西部地区一些欠发达的县城人口也有类似情况,即便是东部地区,在部分大城市内部或是城市群、都市圈周边也有县城人口流失,此外还有一些边境县城也存在人口流失的情况。

  周边引力强,内部发展慢,造成人口流失

  县城常住人口减少的原因,各有不同。

  在东部地区,城市群、都市圈的核心区与外围区域发展程度有差别,那些发展较好的城市拥有良好的基础设施、健全的公共服务、更多的就业机会、更大的上升空间,对人口等要素有更大的吸引力。因此,周边的一些县城人口由相对欠发达的外围区流向核心区,从而使外围地区县城人口下降,而中心城市的人口增长较快,在此过程中交通的更加便利会让这种流动进一步加快,这在长三角、珠三角、京津冀地区表现得尤为突出。

  老家在江苏苏北县城的小陆,如今在江苏南通工作。在他看来,“相比于附近的上海、南通、苏州这样的城市,县里发展空间有限。简单拿工资看,出来工作后我一个月可以拿到1万元左右,这比在老家高了不少。而且现在县里通了高铁,我这来回很便利。最近两年,县里像我这样流出的城镇人口,不少于1万人。”

  外部引力之外,内部因素加剧了一些县城人口流失的程度。资源枯竭是其中之一。高国力分析,那些过去靠消耗自然资源发展起来的县城,随着相关资源开发进入后期、晚期或末期阶段,不得不面临资源枯竭、环境恶化等压力,人口承载能力随之下降。

  在国家已界定的资源枯竭型城市、衰退型城市中,县和县级市的数量占比都不低。如此前明确的全国262个资源型城市中,资源趋于枯竭的衰退型城市67个,县和县级市所占比重超40%。从地域分布看,这些县(县级市)超九成位于东北和中西部地区,如曾经的“油城”玉门,因石油工业而兴,但随着石油资源逐渐枯竭,玉门进入艰难转型期,老城区人口大量外迁。

  除了资源枯竭类县城,传统工业基地、农业主产区以及生态功能区的有些县城也在一定程度上面临人口流失。高国力认为,这背后主要是县城产业发展没跟上、人口承载能力不足,例如老工业基地在产业转型调整时期,旧产业有些被淘汰,相对应的是工作岗位减少,同时新产业尚未成型、不具备优势,对人口的吸引力不足,再加上县城管网老化、小区老旧以及文化教育等市政设施、公共服务配套不够,人口流失很难避免。

  防止盲目建设,培育接续替代产业

  人口流失,县城该如何应对?

  专家认为,人口流失对县城发展或多或少会产生一些影响,但并不意味着这决定了县城未来发展。从城镇化的一般规律来看,一些城市包括县城,出现人口流失是一个正常现象,对此应客观理性看待。在此过程中,需要特别注意的是,避免一些县城人口过快减少,同时不能盲目扩张建设。

  南京大学建筑与城市规划学院教授张京祥说,一些县城人口数量在减少,但在整个市域、都市圈范围内,这些减少的人口相当一部分集聚到了中心城区,这样的人口空间再分布有其合理性,不能被简单视为消极现象。“以人口减少等特征为主的城市收缩在全球范围内是一个普遍存在的现象,对待这个问题的关键是一些地方在相关政策措施上是否已经做好了应对的准备。”

  关于人口流失县城发展,此次中办、国办出台的《意见》提出了具体措施,如结合城镇发展变化态势,推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量,促进人口和公共服务资源适度集中,加强民生保障和救助扶助,有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移,支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。

  “顺应人口流动变化趋势是基本原则。在此背景下,应深入研判每个县城出现人口流失的原因,把握住产业这个根基,采取差异化的应对措施。”高国力说,在现有的人口流失县城中,有些可能还会继续面临人口流失情况,这类县城重点是要控制人口流失规模和节奏,首先解决好民生问题、保障好困难群众生活,其次是尽量挖掘潜力,打造一两个新的特色优势产业,强化政策支持,为转型发展提供支撑。另一类县城,如大城市周边的部分县城,当前虽然出现了人口流失情况,但其自身发展总体未必差,而且有明显的提升空间、潜力,接下来如能采取适当措施融入邻近大城市建设发展、为其分流,未来人口是有可能增加的。

  在玉门,“一油独大”的日子已成为过去。当地居民贾东说,“这些年玉门新能源产业发展很快,经常可以看见大大小小的光伏电站、风电基地,每年有不少人专程来旅游观光。如今不仅新市区热闹了起来,老市区也变了样,花草多了,商店逐渐增加。到了晚上,文化广场上跳健身操、舞剑的人又多了起来。”

  对于大城市与周边县城的发展,中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞认为,大城市和特大城市在疏解人口的同时,更重要的是要把优质的公共服务向外辐射延伸,同时完善县城基础设施、商业服务体系,这样既有助于避免少数县城过度收缩,又能解决大城市、特大城市过度拥挤的问题。(邱海峰)

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